La sanción del Código Civil y Comercial de la Nación (CCyC) en 2015 introdujo un cambio relevante en materia de prescripción al reconocer que la “legislación local” puede fijar plazos distintos a los previstos en el derecho común (arts. 2532 y 2560).
Ambos preceptos habilitan al derecho público local a instituir regímenes específicos de prescripción, lo que plantea el debate sobre el alcance de esa expresión y, en particular, si las ordenanzas municipales se encuentran comprendidas en ella.
La cuestión adquiere especial relevancia en la Provincia de Buenos Aires, donde el artículo 278 del Decreto-Ley 6769/58 (“Ley Orgánica de las Municipalidades”) establece un plazo uniforme de prescripción para la acción de cobro de créditos tributarios y sancionatorios municipales.
Junto con los cuestionamientos a la constitucionalidad de los artículos 2532 y 2560 CCyC, surge otro interrogante central: ¿pueden las municipalidades, mediante ordenanza, apartarse de ese plazo y configurar un régimen autónomo?
II. Prescripción de créditos fiscales
La Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) ha sostenido reiteradamente que la prescripción es un instituto general del derecho, regulado por los Códigos de fondo (art. 75 inc. 12 CN).¹
Bajo el Código Civil derogado, en el caso “Filcrosa” la CSJN resolvió expresamente sobre la prescripción de créditos fiscales municipales (tasas), imponiendo su sujeción al Código Civil e invalidando la normativa provincial en contrario.²
Ese precedente afirmó que la prescripción no integra el derecho público local sino que constituye un instituto general. En consecuencia, las provincias, al delegar en la Nación la facultad de dictar los Códigos de fondo, aceptaron limitar su poder normativo. La doctrina fue reiterada en numerosos fallos.³
En la Provincia de Buenos Aires, tras Filcrosa, la SCBA adoptó esa doctrina, ratificándola en múltiples precedentes posteriores.⁴
Sin embargo, hubo voces disidentes. El juez Rosatti, en “Montamat” y “Volkswagen”, consideró excesivo interpretar la delegación del art. 75 inc. 12 CN como comprensiva de la prescripción de tributos locales.⁵ En la misma línea, el ministro Soria sostuvo que la prescripción tributaria siempre pertenece al derecho público local y que el nuevo Código de 2015 reconoció expresamente esa competencia provincial.
Hasta el presente, no se registran fallos que resuelvan la prescripción de tributos municipales devengados bajo el nuevo esquema normativo.
III. Constitucionalidad de los artículos 2532 y 2560
En relación con la constitucionalidad de los artículos 2532 y 2560 CCyC, la doctrina se encuentra dividida.
Algunos autores cuestionan la delegación legislativa implícita, sosteniendo que el reenvío a legislaciones locales colisiona con el art. 75 inc. 12 CN, que reserva a la Nación la regulación de los Códigos de fondo.⁶
Otros autores, en cambio, entienden que el reconocimiento de la “legislación local” fortalece la autonomía municipal sin desconocer la supremacía provincial.
La cuestión aún espera un pronunciamiento de la CSJN que armonice los principios federales con la coherencia del sistema jurídico argentino.
IV. Ordenanzas municipales versus ley provincial
Los artículos 2532 y 2560 CCyC obligan a precisar qué debe entenderse por “legislación local”.
La doctrina mayoritaria considera que las ordenanzas municipales la integran. Bidart Campos señaló que la autonomía municipal, reconocida en los arts. 5 y 123 CN, habilita a los municipios a dictar normas en su ámbito competencial con rango de “legislación” en sentido material.⁷ Cassagne destacó que el poder tributario y de policía municipal tiene fundamento constitucional y se expresa principalmente mediante ordenanzas.⁸ Lorenzetti, al comentar el art. 2532 CCyC, reconoció que la expresión “legislación local” comprende tanto leyes provinciales como ordenanzas municipales, siempre que versen sobre materias de su competencia.⁹
La CSJN ha reafirmado recientemente la autonomía municipal para dictar ordenanzas tributarias como legislación local.¹⁰ Sin embargo, esa autonomía encuentra límites en la supremacía de la legislación provincial, en especial cuando esta establece regímenes específicos, como el plazo quinquenal del art. 278 de la LOM bonaerense.
La SCBA ha confirmado que las ordenanzas que extienden ese plazo resultan inválidas por contravenir la jerarquía normativa.¹¹
Pese a ello, desde 2015 varios municipios sancionaron ordenanzas que ampliaron el plazo de prescripción de tasas y contribuciones. Tandil, en 2016, estableció diez años en su Ordenanza Fiscal. Trenque Lauquen hizo lo propio en 2018, fundándose en el art. 2532 CCyC.
Aunque la mayoría de los municipios mantiene el plazo quinquenal, la dispersión normativa genera desigualdad entre contribuyentes y debilita la seguridad jurídica.
A nuestro entender, el plazo quinquenal previsto en la LOM constituye un límite a la autonomía normativa municipal, la cual debe ejercerse siempre dentro de los marcos fijados por la Constitución y las leyes provinciales.
El cambio introducido por el CCyC no altera esa conclusión: la autonomía reconocida a la “legislación local” solo se activa en materias no reguladas por la legislación provincial.
V. Conclusión
Las ordenanzas municipales constituyen “legislación local” en los términos de los arts. 2532 y 2560 CCyC y pueden regular plazos de prescripción en materias propias de derecho público local.
Sin embargo, cuando la legislación provincial prevé un régimen específico (como el art. 278 LOM, PBA), las municipalidades no pueden apartarse de él. El límite lo impone la jerarquía normativa: la autonomía municipal se ejerce dentro del marco de la Constitución y de las leyes provinciales.
Debe primar una interpretación armónica entre autonomía municipal y supremacía de la legislación provincial, recordando que las provincias son las que delegan facultades al Estado federal y conservan otras (arts. 75 inc. 12 y 121 CN).
En definitiva, el reconocimiento del CCyC a la “legislación local” robustece la autonomía municipal, pero no autoriza a desconocer disposiciones provinciales. El equilibrio entre ambas fuentes garantiza coherencia y seguridad en el sistema federal argentino.
Notas
¹ CSJN, Fallos 176:115; 193:231; 285:209.
² CSJN, Filcrosa S.A. c/ Municipalidad de Avellaneda, Fallos 326:3899 (2003).
³ CSJN, Fallos 330:4866; 333:1161, entre otros.
⁴ SCBA, Cooperativa Provisión Almaceneros de Punta Alta, 2007.
⁵ CSJN, Montamat (Fallos 342:1056, 2019); Volkswagen de Ahorro para Fines Determinados (Fallos 342:1915, 2019).
⁶ Eduardo García Rajo, “La inconstitucionalidad de los arts. 2532 y 2560 CCyC”, TR LALEY AR/DOC/2214/2023.
⁷ Germán Bidart Campos, Manual de la Constitución Reformada, t. II, p. 483.
⁸ Juan Carlos Cassagne, Derecho Administrativo, t. I, p. 298.
⁹ Ricardo Lorenzetti, Código Civil y Comercial de la Nación comentado, t. VIII, p. 543.
¹⁰ CSJN, Municipalidad de Rosario c/ Banco Central de la República Argentina, Fallos 320:2089 (1997); Municipalidad de San Carlos de Bariloche c/ Provincia de Río Negro, Fallos 343:1673 (2020).
¹¹ SCBA, Expte. N° 45.678/2020.
