Ref.: El presente informe tiene por objeto suministrar una aproximación al marco legal de los distintos aspectos involucrados en el Proyecto de Ampliación Urbana (Chacra 221 y aledañas).
Planificación y orden jurídico.
* Así como se entiende el urbanismo como una actividad interdisciplinaria que amalgama las ciencias sociales, económicas y técnicas; en su enfoque jurídico se encuentran involucradas normas legales y administrativas de diversa naturaleza.
* En urbanismo se planea, se obtienen consensos, y luego se actúa. Buscando corregir tendencias negativas existentes y/o implementar nuevos centros. Se ejecuta desde lo público, en primera instancia desde el Municipio. Pero es necesaria la coordinación con las instancias supramunicipales de decisión para desarrollar eficazmente lo planeado y para garantizar su continuidad.
Expansión Urbana.
* Sin dudas que en el centro se encuentra el Decreto Ley 8.912/77 (Texto Ordenado por Decreto 3.389/87 con las modificaciones del Decreto-Ley N° 10.128 y las Leyes N° 10.653 y 10.764) sobre Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo.
* Pero también deben merecer atención las regulaciones vigentes en torno a la preservación del medio ambiente, la provisión de servicios esenciales, y las reglamentaciones en materias patrimonial y financiera.
* Cuanto al DL 8912 resultarían aplicables en particular lo previsto en sus artículos 16 al 18 para la ampliación de núcleos urbanos existentes. Sin perjuicio de la necesidad de cumplimiento de todos los requerimientos previstos en los incisos del artículo 17, se hace notar las circunstancias excepcionantes respecto del inciso a) que estatuye el artículo 18.
* Por otro lado, en tanto el Proyecto de expansión urbana afecte actuales zonas rurales que tornaren aplicables el artículo 55, debe tenerse presente lo reglamentado al respecto por el Decreto 1372/88.-
Régimen de Zonificación.
* Mediante el Decreto 1562/03 el Departamento Ejecutivo de este Distrito creó el Comité de Planeamiento Municipal con el objetivo de proceder al estudio urbano y área periurbana de la ciudad de Trenque Lauquen, a fin de establecer un nuevo Código de Zonificación y el futuro desarrollo urbano de la ciudad cabecera del distrito. Aprobado mediante Ordenanza 2664/05 el nuevo código viene a actualizar el establecido por la Ordenanza 40/79 –modificada por la 759/93- (nota posterior del autor: Ordenanza modificada).
* Sin perjuicio que la última Ordenanza dictada requerirá de adecuaciones a partir de las observaciones que pudieran surgir de los organismos provinciales competentes (especialmente del Sector de Ordenamiento Urbano dependiente de la Dirección de Geodesia de la Provincia de Buenos Aires), vale rescatarla como el fruto del estudio más actualizado de urbanismo para la ciudad.
* Debe tenerse también en cuenta que el Proyecto actualmente en estudio requerirá modificaciones a la zonificación tal como fuera aprobada en el año 2005 para el área en cuestión. Por ello cabe resaltar contenidos de la Ordenanza del año 2005 (y del trabajo multidisciplinario que la precedió) que son significativos para el actual proyecto de ampliación urbana. Por ejemplos, entre sus “Objetivos” la Ordenanza referida plantea la necesidad de orientar el crecimiento urbano promoviendo el completamiento de la planta urbana actual y la ampliación ordenada de ella según las necesidades de expansión que se verifiquen (inciso h), incorporando nuevas áreas en forma gradual, a las que se les suministrará la infraestructura necesaria. También, consolidar nuevas centralidades barriales, integrando en un mismo lugar la escuela, sala de salud y áreas deportivas (inciso r). Por su laso, en las “Líneas de Acción” subrayamos la necesidad de crecimiento hacia las áreas al Norte de la ciudad, dada las limitaciones existentes en las demás orientaciones. Deberá ponerse atención en el impacto del nuevo proyecto sobre las categorías reguladoras tales como “Avenidas de Circunvalación”, “Zona de Bandas”, “Jerarquización Vial”, etc. Respecto de la Expansiones Urbanas previstas, adviértase que el grueso de las chacras involucradas pertenecen al área ahora abarcada por el Proyecto de Ampliación actual (286, 271,, 256, 241, 255, 244). Deberán efectuarse las adecuaciones que al respecto correspondan. Tiene implicancia, entre otras líneas de acción previstas, la propuesta de un nuevo parque en los bordes de la Laguna Huencú Nazar. En cuanto a las normas generales aprobadas (Capítulo 3), vale tener presente que la subdivisión del suelo debe ajustarse al citado decreto 8912, mediante nuevos amanzanamientos y/o macro manzanas, definiendo zonificaciones conforme factores de ocupación, densidades, morfologías, medidas, superficies y usos. El punto 3.2.6 atiende las regulaciones respecto de fraccionamientos sobre lagunas permanentes. Y el punto 4.2.2. prevé para las nuevas extensiones urbanas las categorías R.4, R.P., C.I.S, E.V.P., y E.C.- Ello sin perjuicio de las reservas para futuras ampliaciones (R.U.).-
* En suma, insistimos: el Código de Zonificación para la Ciudad de Trenque Lauquen conforme Anexo a la Ordenanza 2664/2005 deberá readecuarse a partir de: a) Las observaciones que surjan desde la Dirección de Geodesia provincial y/u otro organismo competente; b) El impacto sobre las previsiones del año 2005 producidas por el Proyecto en desarrollo de Ampliación Urbana del año 2008 (cuestionablemente denominado Ciudad Satélite).
Adquisición de tierras.
* La expansión propiciada implica la necesidad de un proceso destinado a obtener tierras privadas disponibles para la acción pública.
* Ello se puede alcanzar mediante acuerdos directos con los actuales propietarios, tal como ha ocurrido recientemente con la chacra 221 y lo autorizado por el Concejo Deliberante (art. 54 L.O.M. - Ordenanza 3118/08).-
* En defecto de dichos acuerdos, el procedimiento expropiatorio es el medio adecuado para lograr la satisfacción de los intereses públicos y generales, sin lesionar los intereses privados o particulares: la calificación de utilidad pública y la indemnización previa satisfacen esa última exigencia (art. 17 C.N.; art. 31 C.P.; Leyes nacionales 21.499 y 21.626; Ley provincial 5708 y sus modificatorias).
* Conviene hacer notar que aparte del proceso judicial típico, conectado con el mismo existan variantes legales tales como los acuerdos directos extrajudiciales o administrativos entre expropiante y expropiados.
* También el caso especial para inmuebles afectados por las nuevas calles, caminos, canales y sus obras accesorias que deban trazarse (art. 3 segundo párrafo ley 5708).-
* En cualquier caso, para el uso de la vía expropiatoria deberá ponerse atención la oportunidad de actuación en función de las pautas involucradas en la determinación del valor indemnizatorio para que a la época del avalúo no se hayan generado circunstancias que lo tornen más gravoso.
Adjudicaciones y financiaciones.
* Si los objetivos centrales pasan por facilitar el acceso a una vivienda digna (parte final art. 14 bis C.N.) y/o a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir vivienda familiar única y de ocupación permanente (art. 36 apartado 7 C.P.), operando sobre las actuales carencias y distorsiones del mercado de tierras, el proceso de venta y/o adjudicación de parcelas tendrá un papel central en el verdadero éxito del emprendimiento. Más allá de los aspectos socioeconómicos que las tareas político-administrativas deberán atender, nos limitamos aquí a puntualizar algunas cuestiones jurídicas significativas.
* En caso de ser el Municipio quien en forma directa dispone de las parcelas, deberían observarse los condicionamientos previstos en los arts. 158 a 160 L.O.M., sin perder de vistas las excepciones también admitidas.
Algunos requisitos restrictivos tales como tiempo de residencia mínima anterior en el distrito, cantidad de parcelas requeridas por persona o por grupo familiar serían razonables y legalmente admisibles.
Otras circunstancias familiares (número de integrantes del núcleo familiar, existencia de hijos menores de edad) y/o de ingresos deberían ser ponderadas para facilitar el acceso o diferenciar las condiciones de adjudicación.
* Dichas regulaciones, y otras que se reputen convenientes, deberían mantener vigencia aún en el supuesto que no sea el Municipio quien directamente opere, sino que lo haga por medio de ente autárquico, consorcio, cooperativa, sociedad o mediante fideicomiso.
* A propósito de estas alternativas, deberá efectuarse un análisis previo de la viabilidad legal ante cada caso particular que se evalúe. Pues según sea el mismo, se encontrarán involucradas normas de distinto origen y sentido (a modo de ejemplo, citamos los incisos 4, 5 y 6 del art. 193 Const. Prov.; L.O.M. arts. 44, 45, 45, art. “nuevo” según ley 12.929, 54, 55, 60, 132 y siguientes; etc.).-
Promoción, desarrollo y regulaciones con efectos posteriores.
* Deben preverse mecanismos jurídicos eficientes para desalentar la especulación inmobiliaria, de modo que se garantice la efectiva movilización del suelo urbano, evitando la persistencia de parcelas baldías o con edificaciones paralizadas.
* El marco legal atribuye amplias facultades a los municipios en esta materia (art. 2 inc. e DL 8912). Algunas herramientas jurídicas utilizables pueden ser la creación de gravámenes específicos, obligaciones de edificar en plazos a determinarse, la imposición de multas proporcionales a grado de construcción faltante y hasta la expropiación-sanción (ver arts. 84 y siguientes). Tales medidas deberían tener por objetivos efectos orientadores, estimulantes y/o disuasorios.
Las instituciones jurídicas pilares.
Dicho al final, pero en realidad son los cimientos.
* La función social del derecho de propiedad.
* Las facultades regulatorias y de intervención socioeconómica del Estado, superando el paradigma liberal clásico.
* Que tanto las garantías liberales y como las sociales establecidas por la Constitución tienen la misma jerarquía, pesando sobre los poderes constituidos la obligación de tornarlas operativas a todas ellas.
Trenque Lauquen, mayo de 2009.
Julio César COLLADO – Abogado (*)
(*) Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad
Nacional de Buenos Aires (U.B.A.), 1986.
